AB: aránytalanul korlátozza a népszavazáshoz fűződő alapjogot a bírsággal való fenyegetés

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény 19. § (3) bekezdés második és harmadik mondata alaptörvény-ellenes, ezért azokat 2021. június 30-i hatállyal megsemmisítette. A döntéshez Czine Ágnes párhuzamos indokolást, valamint Dienes-Oehm Egon, Handó Tünde, Juhász Imre, Salamon László, Szívós Mária és Varga Zs. András különvéleményt csatoltak.

1. Az alapügy

Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügy előzményeként az indítványozó népszavazásra javasolt kérdését („Egyetért-e Ön azzal, hogy december huszonnegyedike munkaszüneti nap legyen?”) a Nemzeti Választási Bizottság hitelesítette. Az indítványozó az aláírásgyűjtés során szembesült azzal, hogy az aláírásgyűjtő ívek elvesztése (határidőben történő leadásuk elmulasztása) esetén az Nsztv. 19. § (3) bekezdése alapján az NVB hivatalból eljárva ívenként ezer forint bírságot szab ki. Ennek megfelelően, mivel az indítványozó az aláírásgyűjtést követően a választási irodától átvett ívekből 165 darabbal kevesebbet adott vissza, őt 165 ezer forint bírság megfizetésére kötelezték.

A határozattal szemben az indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Kúriához, amely az NVB határozatát helybenhagyta. A Kúria végzésében megállapította, hogy az Nsztv. 19. § (3) bekezdése alapján az NVB-nek kizárólag azt kell vizsgálnia, hogy a szervező valamennyi aláírásgyűjtő ívet átadta-e az NVI-nek vagy sem, a választási szerv részéről pedig elegendő a mulasztás tényének megállapítása, ugyanis annak objektív jellegére tekintettel további körülmények vizsgálata szükségtelen.

Az indítványozó szerint a szabályozás ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) és (4) bekezdésével, mert lényegében lehetetlenné teszi egy magánszemély számára, hogy népszavazást kezdeményezzen, hiszen egy magánszemélynek lehetetlen teljesítenie azt, hogy 20 ezres nagyságrendű iratmennyiséget úgy kezeljen, tartson nyilván, osszon ki, gyűjtsön be, szállítson, kötegeljen, hogy az aláírásgyűjtés végeztével valamennyi ívvel maradéktalanul el tudjon számolni. A közvetlen hatalomgyakorlás (népszavazás) jogát kivételesen lehetővé tevő B) cikk (4) bekezdését az indítvány szerint azért sérti a támadott törvényi rendelkezésben előírt bírság-fenyegetettség és az aláírásgyűjtő ívek határidőben történő leadása esetén automatikusan kiszabásra kerülő bírság, mert ez a szankció szükségtelen és aránytalan, elriasztja a magánszemélyeket a népszavazások kezdeményezésétől, miközben az aláírásgyűjtő ívek leadásának semminemű szerepe nincs a népszavazási kezdeményezés tisztaságának és törvényességének biztosításában.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság először a népszavazáshoz való jog alkotmányos rendeltetésére emlékeztetett a döntésében. A demokratikus politikai berendezkedés alapja ugyanis az, hogy a közhatalom forrása a nép, amely a hatalmát a jog által szabályozott módon, főszabály szerint választott képviselői útján, tehát közvetett módon, kivételesen pedig közvetlenül gyakorolja [Alaptörvény B) cikk (3)–(4) bekezdés]. A hatalomgyakorlásnak – közvetlen döntések révén, illetve választások és kinevezések megszakítatlan láncolata útján – minden formája visszavezethető a népre, mint politikai közösségre; legitim közhatalom a népszuverenitás követelménye nyomán csak a néptől származhat.

A népszavazás intézménye kiemelt helyet foglal el az Alaptörvény rendszerében. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése kivételesen elismeri a nép hatalmának közvetlen gyakorlását, a 8. cikk részletesen szabályozza a népszavazásra vonatkozó alaptörvényi kötelezettségeket, a XXIII. cikk (7) bekezdése pedig a népszavazáson való jogot, mint Alaptörvényben biztosított jogot garantálja. A népszavazás (és különösen az országos népszavazás) intézményével kapcsolatosan az államot kettős felelősség terheli. Ennek keretében az államot objektív, intézményvédelmi kötelezettség terheli a népszavazáshoz való jog gyakorlására vonatkozó feltételek kialakítása során, melynek során a jogalkotónak az adott intézmény alkotmányos feladatainak alapulvételével kell olyan szabályozást alkotnia, mely egyaránt alkalmas az intézmény méltóságának megőrzésére és az esetleges visszaélések megakadályozására, illetőleg az adott intézményhez kapcsolódó, Alaptörvényben biztosított jog gyakorlásának biztosítására. Ezen szabályozás pedig abban az esetben áll összhangban az Alaptörvénnyel, ha a népszavazás méltóságát tiszteletben tartó, az intézményt rendeltetésszerűen használó választópolgárok számára nem nehezíti el indokolatlanul a népszavazáshoz kapcsolódó jogosultságaik gyakorlását.

Az Alkotmánybíróság ezeket a követelményeket a jogalkalmazással szemben is érvényesíti, amelyhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság megjegyezte azt is, hogy hasonló megközelítést alkalmaz az Európai Unió Bírósága is az európai polgári kezdeményezésekkel összefüggésben. Az Alkotmánybíróság utalt az Izsák és Dabis kontra Európai Bizottság ügyben született ítéletre, amelyben a bíróság egyfelől kimondta, hogy az európai polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételére vonatkozó feltételeket „a polgárok részvételének bátorítására és az Unió elérhetőbbé tételére irányuló céloknak megfelelően” kell értelmezni, ez az értelmezés azonban nem lehet korlátlan: a Bizottság elutasíthatja a javaslat nyilvántartásba vételét, ha az „nyilvánvalóan a hatáskörén kívül esik”.

Ezen túlmenően Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság egy tüntetés résztvevője elleni hatósági fellépés miatt kártérítés ügyében született bírói döntés kapcsán azt mondta ki, hogy az állami kényszerítőhatalom alkalmazásának megítélése során figyelemmel kell lenni arra is, hogy annak milyen hatása lehet a polgárok jövőbeli alapjog-gyakorlására: „az állami főhatalomnak való kiszolgáltatottság eltántorító hatással lehet az alapjogokban garantált szabadságok jövőbeli gyakorlására nézve.”

A spanyol Alkotmánybíróság pedig alkotmányosan elfogadhatatlannak tekinti azokat a szankciókat, amelyek „természetüknél és mértéküknél fogva aránytalannak tekinthetők, abban az értelemben, hogy eltántoríthatnak harmadik feleket attól, hogy bizonyos alapvető jogaikat gyakorolják”. Ez a helyzet akkor áll elő, ha valamely alapvető jog gyakorlásával összefüggő feltételek vagy jogkövetkezmények észszerűtlenek és aránytalanok, s ezek korlátozó vagy elrettentő hatásuknál fogva az alapvető jog gyakorlásának valódi akadályát képezik

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírság intézménye a népszavazáshoz való jog aránytalan korlátozását valósította meg. A szervezőt fenyegető, csak az átvett aláírásgyűjtő ívek száma alapján becsülhető mértékű, és országos népszavazások esetében akár tízmillió forintos nagyságrendű bírság az országos népszavazás szervezőjét ugyanis még azokban az esetekben is kimentést nem engedő módon fenyegeti, ha az aláírásgyűjtő ívek leadásának elmaradása a közreműködő személy magatartására, illetőleg a szervezőtől teljes mértékben független, elháríthatatlan külső körülményre vezethető vissza. Ilyen (aláírásgyűjtő ívenként nézve) látszólag alacsony, ám összességében irreálisan magas mértékű bírsággal való fenyegetettség nyilvánvalóan alkalmas arra, hogy a választópolgárokat elriassza attól, hogy gyakorolják az Alaptörvény által is elismert népszavazáshoz való jogukat. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott törvényi szövegrészt 2021. június 30-i hatállyal megsemmisítette.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

---