AB: mulasztott az Országgyűlés a környezetvédelem közigazgatási átszervezése során

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményben rögzítette, hogy a környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági hatáskör címzettje döntéshozatala során a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szempontokat ne rendelje egyéb szempontok alá, valamint felhívta az Országgyűlést arra, hogy írja elő azt, hogy az eljáró közigazgatási hatóságnak kifejezett megállapítást kell tenniük a határozatuk rendelkező részében az általuk eldöntött ügy környezet- és természetvédelemre gyakorolt hatásáról. A döntéshez különvéleményt csatolt Czine Ágnes, Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Salamon László és Szívós Mária.

1. Az alapügy

Ötvenkét országgyűlési képviselő terjesztett elő indítványt annak érdekében, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.), a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Tvt.),  az egyes közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2015. évi VI. törvény (Kttm.), a területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi VIII. törvény (Tászm.), valamint a környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet (Korm.R.) egyes rendelkezései sértik az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdését és XXI. cikkét, és azokat semmisítse meg.

Az indítvány lényege szerint a Kttm. és a Tászm. úgy alakította át 2015. április 1-jei hatálybalépéssel a területi közigazgatási szervezetrendszert, hogy az alapvetően kihatott az addig önállóan működő környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságokra. A módosító törvények indítvánnyal támadott rendelkezései felszámolták ugyanis azokat a garanciákat, amelyek korábban a környezethasználat önálló hatósági eljárásban való engedélyezéséhez kapcsolódtak. A szabályozást teljessé azonban a Korm.R. sérelmezett szabályai tették, amelyek – a megszűnő környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek helyett – általános elsőfokú környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságként azt a kormányhivatalt jelölték ki, amely éppen ebben az időpontban vált közjogi értelemben véve teljesen egységes, szakmai alapon elkülönült, önálló hatáskörrel rendelkező szervezeti egységek nélküli hivatallá.

A jogalkotó tehát megszüntette a területi hatáskörrel rendelkező zöldhatóságot úgy, hogy a korábban önálló hatáskörök elkülönült gyakorlására semmilyen jogszabályi garanciát nem hagyott, egyben a jövőre nézve a kijelölt környezetvédelmi hatóság hatósági döntése nélkül is lehetővé tette a környezethasználat megkezdését és folytatását akkor, ha a zöldhatóság a környezetvédelmi, természetvédelmi vagy tájvédelmi szempontok érvényesülését más hatóság eljárásában szakkérdésként vizsgálja.

Az indítvány szerint nemcsak egyszerű hatáskörtranszfert valósítottak meg az új szabályok, hanem felszámolták a zöldhatóságok érdemi, az ügy tartalmi kimenetelét meghatározóan befolyásoló döntésének kötelezettségét. Az eddig alkalmazott szakhatósági közreműködés helyett megnyílt a lehetőség arra, hogy a zöldhatóságot szakértőként, azaz döntési felelősség nélkül vonják be az eljárásába az ügyben eljáró másik hatóságok, így a 2015. március 31-ig létező garanciák többé nem érvényesülnek.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság döntése meghozatala előtt megkereste a Földművelésügyi Minisztert, az Igazságügyi Minisztert, a Miniszterelnökséget Vezető Minisztert, az Államreform Bizottságot, az Alapvető Jogok Biztosát, az Országos Környezetvédelmi Tanácsot és az Országgyűlés Fenntartható Fejlődés Bizottságát. Ezen kívül a WWF Magyarország Alapítvány, a Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület, valamint a Magyar Természetvédők Szövetsége közös ún. amicus curiae véleményt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Beérkezett továbbá a jövő nemzedékek szószólójának elvi állásfoglalása is. Az Alkotmánybíróság ezeket is tekintetbe vette a döntéshozatal során.

A vizsgálat keretében az AB rámutatott arra, hogy a 2015. április 1-jén bekövetkező módosítások a megszűnő környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek helyett – „általános” elsőfokú környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságként – a kormányhivatalt jelölték ki. A 10 környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőség a székhelyük alapján 10 megyei kormányhivatalba került integrálásra, majd a Békés Megyei Kormányhivatalban is kialakítottak egy környezetvédelmi és természetvédelmi főosztályt. Összességében tehát 11 kormányhivatalban jött létre környezetvédelmi és természetvédelmi szervezeti egység. Országos hatóságként másodfokon az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (OKTF) járt el továbbra is, azaz az integráció az országos szervet eredetileg nem érintette. Később ugyanakkor helyébe – országos illetékességű környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságként – a Pest Megyei Kormányhivatal lépett. Ezzel egyidejűleg a területi illetékességű környezetvédelmi és természetvédelmi hatósággá megyei illetékességgel a megyei kormányhivatal megyeszékhely szerinti járási hivatalát emelték azzal, hogy Budapest főváros és Pest megye területére kiterjedő illetékességgel a Pest Megyei Kormányhivatal környezetvédelmi és természetvédelmi hatáskörben eljáró Érdi Járási Hivatala jár el. Fő szabály szerint elsőfokon a területi, másodfokon az országos környezetvédelmi, illetve természetvédelmi hatóság jár el. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy ezek a változások nem szüntették meg a környezet- és természetvédelmi hatóságok integrált szervezeti rendszerben való működését, nem állították vissza a szakigazgatási szerveket a környezetvédelem és természetvédelem területén. Éppen ellenkezőleg: teljessé tették az integrációt az OKTF megszüntetésével és a Pest Megyei Kormányhivatal országos hatósággá emelésével, valamint azzal, hogy ezeknek megfelelően – számos korrekciós jogalkotással egyetemben – leképezték a szükségessé vált feladat- és hatásköri változásokat.

Az alkotmányossági felülvizsgálat során az Alkotmánybíróság előbb röviden áttekintette az ún. „visszalépés tilalmával” kapcsolatos gyakorlatát, amit az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálya alatt már több határozatában értelmezett: az alapjog alanyi oldalát képező visszalépés tilalma a jogszabállyal már biztosított védelmi szint korlátozhatóságával szemben támaszt tartalmi követelményeket az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően. Ebből egyrészt azt a következtetést vonta le az Alkotmánybíróság, hogy a környezetvédelmi szabályozás módosításakor a viszonyítási pont a normával korábban lefektetett védelmi szint. Másrészt arra is rámutatott, hogy az egészséges környezethez való jog sem abszolút jog, az is korlátozható az Alaptörvény által lefektetett alapjogi teszt szerint.

[box title=”Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz” style=”soft” box_color=”#007ac3″ radius=”0″]

A kommentár segítséget nyújt az új eljárási jogszabály alkalmazására való felkészülésben Bemutatja, hogy a gyökeresen új jogintézmények milyen elvek mentén fognak működni.

További információ >>[/box]

Az AB szerint a jelen ügy alapját képező jogszabályi rendelkezések nem szakítják ki az államigazgatás szervezeti rendszeréből a környezet- és természetvédelmi hatósági hatásköröket, feladatokat és az ebben a körben alkalmazandó eljárási szabályok is azonosak a hatósági eljárásra vonatkozó általános eljárási szabályokkal. Feladat- és hatáskör tehát nem veszett el, nem került ki az államigazgatásból, hiszen azon belüli átrendezés következett be. A módosítások arra irányultak, hogy a szakigazgatási szervek helyett integrált igazgatási rendszerben jussanak érvényre az általános eljárási szabályok alkalmazásával a szinte változatlan tartalmú anyagi jogi rendelkezések a környezet- és természetvédelem területén is. Az integrált államigazgatási rendszer kialakítására és továbbfejlesztésére átfogó reform keretében vállalkozott a jogalkotó. A miniszteri indokolás szerint a célkitűzések között szerepet kapott a közigazgatás hatékonyságának növelése, a korábbiaknál összefogottabban, ellenőrzöttebben és költségtakarékosan működő területi államigazgatás megteremtése, ezáltal a Kormány területi feladatellátása hatékonyságának és eredményességének megvalósítása.

A magyar közigazgatási jogban a szakhatóságnak nevezett jogintézmény lényege az, hogy ha az érdemi döntésre jogosult hatóság – amely az ügy ura -, a szakkérdés vizsgálatára nem rendelkezik hatásköri felhatalmazással és ahhoz igazított erőforrással, mint például a szakismeretet átfogó személyi és tárgyi kapacitással, továbbá jogszabály előírja számára, a szakkérdés elbírálása érdekében hivatalból a kompetens másik hatósághoz, azaz a szakhatósághoz fordul. Különböző hatáskörrel rendelkező hatóságok együttdöntéséről van tehát szó. Ebből az következik, hogy a szakhatósági eljárás elveszíti a funkcióját, amint az érdemi döntésre jogosult hatóság szert tesz a szakkérdés elbírásához szükséges hatáskörre és erőforrásra. Ekkor ugyanis a szakhatóság megkeresése okafogyottá válik.

Mindazonáltal az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alaptörvény indítványban felhívott rendelkezéseiből nem vezethető le az a tartalmi követelmény, amely szerint kizárólag a szakhatósági modellben megvalósuló eljárás jelentené a környezet- és természetvédelmi érdekek érvényre juttatását. E garancia ugyanis nem önmagában a szakhatósági eljárásban, hanem a jogszerű döntésben keresendő. A jogszerű döntés meghozatala alól azonban az általános igazgatási szerv sem mentesül azon oknál fogva, hogy nem kényszerül szakhatósági állásfoglalást igényelni. Az Alkotmánybíróság így arra a következtetésre jutott, hogy nem alapozható az alkotmányossági felülvizsgálat arra a feltételezésre, hogy a Kormány egyik, méghozzá az Alaptörvényben nevesített általános hatáskörű területi államigazgatási szerve kevésbé szolgálja az anyagi jogszabályok érvényre juttatását, mint a Kormány másik, az Alaptörvényben egyébként meg sem jelenő szakigazgatási szerve. E következtetés ellenére az Alkotmánybíróságnak arra is választ kellett adnia a visszalépés értékeléséhez, miként változott a kockázata annak, hogy a természeti értékeket, illetve a környezeti elemeket sértő döntés születik az integrált rendszerben. Az AB e tekintetben arra jutott, hogy a jogalkotó a potenciális károkozás megelőzésére, a kockázatok kizárására törekedett egyes garanciális rendelkezéseknek a hivatkozott törvényekbe iktatásával. Másrészt az AB szerint az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése és XXI. cikk (1) bekezdése alapján akkor nem állapítható meg a szabályozásban visszalépés, ha az egyes szervezeti szintek által gyakorolt hatáskör képes kizárni a környezetben, illetve a természetben bekövetkező károsodás veszélyét. Az AB szerint az indítvánnyal támadott jogszabályi rendelkezések körében ehhez elegendő azt a követelményt teljesíteni, hogy a hatósági hatáskör címzettje döntéshozatala során a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szempontokat ne rendelje az egyéb ágazati szempontok vagy érdekek alá az integrált államigazgatási rendszerben sem. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság alkotmányos követelmény megfogalmazása mellett megállapította, hogy nem minősül visszalépésnek a zöldhatóságok kormányhivatalokba történő beolvasztása, ezért az indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor észlelte, hogy az integrált szervezeti rendszerben megváltozott néhány eljárási szabály, amely kihat a hatósági döntés jogszerűségének a garanciáira. Az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következik ugyanakkor az, hogy a jogalkotónak eljárási garanciákat is nyújtania kell az egészséges környezethez való jog érvényesülése érdekében, függetlenül attól, hogy az alanyi alapjogi vetület sérelmét mennyiben vitatják sikeresen az indítványozók az Alkotmánybíróság előtt. Ezért az Alkotmánybíróság azt elemezte, hogy a szakhatósági állásfoglalást a kormányhivatalokon belüli, illetve azok közti eljárásokban leváltó szakkérdés vizsgálata a hatályos jogban kielégíti-e az intézményvédelmi kötelezettségből fakadó elvárásokat. Ennek keretében a szakhatósági közreműködés és a szakkérdés szerven belüli megválaszolása között több lényeges különbséget mutatott ki az AB, így például azt, hogy a szakhatóság állásfoglalása a kérelmező hatóság vezetője számára jogi kötőerővel rendelkezett, és a szakhatósági eljárásban nincs jogszerű lehetőség arra, hogy a kérelmező hatóság munkatársa utasítsa a szakhatóság munkatársát. Másrészt a szakhatóság kötelező állásfoglalása a hatósági döntés rendelkező részében szerepel, annak egyik kötelező eleme kifejezett törvényi rendelkezés értelmében. Ezzel szemben a szakkérdésre adott válaszra nem vonatkozik hasonló követelmény. Az AB szerint az elővigyázatosság és a megelőzés elve tükrében a hatályos szabályozás azért vet fel alkotmányossági aggályokat, mert nem szól arról, hogy a kormányhivatalnak a természetet és a környezetet érintő engedélyező határozata rendelkező részében kötelező kifejezetten megállapítania, hogy a határozatban foglaltak teljesítése nem veszélyeztet vagy nem károsít természeti értéket, illetve környezeti elemet. Ezért az AB szerint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog jogállami követelményrendszerben való érvényesülése azt követeli meg, hogy kifejezett törvényi rendelkezés tisztázza, mit és miként kell hatósági döntésbe foglalni a környezetvédelmi, illetve természetvédelmi szakkérdés vizsgálata körében.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a hatályos eljárási szabályozás lényeges tartalma hiányos. Nem szól arról, hogy az eljáró közigazgatási hatóságnak kifejezett megállapítást kell tennie határozata rendelkező részében az engedély alapján kifejtett tevékenység környezet- és természetvédelemre gyakorolt hatásáról. Az egészséges környezethez való jog Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből és XXI. cikk (1) bekezdéséből levezetett tartalma (az elővigyázatosság és a megelőzés elve), azt az objektív követelményt támasztja a törvényalkotóval szemben, hogy kifejezett rendelkezésekkel szabályozza törvényben azt, hogy miként szükséges megjeleníteni a hatósági döntés rendelkező részében a környezeti elem, természeti érték megóvására vonatkozó megállapítást. A hatáskör mikénti gyakorlásának – annak indokaival együtt – kétség kívül megállapíthatónak kell lennie a döntésből. A hiányok pótlása érdekében az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotói feladatának 2019. június 30-ig tegyen eleget.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó volt.

---