A közös önkormányzati hivatal működési költségeihez való hozzájárulásra vonatkozó megállapodáson alapuló elszámolási vita kívül esik a más jogszabályba ütközés vizsgálatát végző normakontroll eljárás keretein – a Kúria eseti döntése.
Releváns jogszabályhely: az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 23. § (2) bekezdés, az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet I. Melléklet II.1.b) pont.
Ami a tényállást illeti, A és B önkormányzat közös önkormányzati hivatalt működtet, amely esetben B a közös önkormányzati hivatal székhely önkormányzata. A önkormányzat megalkotta a 2022-es költségvetését, mellyel kapcsolatban a kormányhivatal (indítványozó) törvényességi felhívást bocsátott ki, arra hivatkozva, hogy az önkormányzat a szükségesnél alacsonyabb összegben határozta meg a közös önkormányzati hivatal működési kiadásához történő hozzájárulását, sértve ezzel a 2011. évi CXCV. törvény (Áht.) 23. § (2) bekezdését (az önkormányzati költségvetés kötelező tartalmi elemei) és az 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (Ávr.) I. mellékletének II.1.b) pontját. Az önkormányzat a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet.
Az indítvány tartalma
A kormányhivatal a költségvetési rendelet ezen összeget megállapító részének a más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál, és kérte annak elrendelését, hogy az érintett önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
Álláspontja szerint mivel a szükségesnél alacsonyabb összegben határozza meg a rendelet a közös önkormányzati hivatal működési kiadásához történő hozzájárulást, így ez a rendelkezése sérti az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdését (önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes). B önkormányzat a saját költségvetésében meghatározta a fenntartói működési támogatásokon belül a szükséges települési hozzájárulásokat is, ezen belül A önkormányzat 2022. évi lakosságszám-arányos hozzájárulását 7 494 783 forint összegben. Az A önkormányzat költségvetése ugyanakkor a hozzájárulás összegét 1 583 071 forintban határozza meg. Az indítvány más jogszabályba ütközést állító jogi indokolása szerint a közös önkormányzati hivatal esetében az irányító szerv az Ávr. 1. mellékletének II.1.b) pontja alapján a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete, így B önkormányzat képviselő-testülete. Az Áht. 23. § (2) bekezdés b) pontja szerint a helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek költségvetési bevételi előirányzatait és költségvetési kiadási előirányzatait, ezért a közös önkormányzati hivatal bevételi és kiadási előirányzatait a Székhely Önkormányzat költségvetésének kell tartalmaznia.
A Kúria megállapításai
A Kúria kiemelte, hogy az Áht. 23. § (2) bekezdése a helyi költségvetési rendelet kötelező tartalmi elemeit határozza meg, tehát azt, hogy milyen kiadási és bevételi előirányzatoknak kell szükségszerűen megjelennie a helyi rendeletben, de ezzel kapcsolatos „mennyiségi” elvárást nem fogalmaz meg, azaz a hozzájárulás összegszerűségének meghatározására, megosztására vonatkozó szabályozást nem tartalmaz. A Kúria megállapította, hogy A önkormányzat költségvetési rendelete az Áht. 23. § (2) bekezdése szerinti elemeket tartalmazza, így rendelkezik a közös önkormányzati hivatal működéséhez történő hozzájárulásról is. Hangsúlyozta, hogy az Ávr. 1. mellékletének II.1.b) pontja, mely szerint a közös önkormányzati hivatal esetében az irányító szerv a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete, hatásköri rendelkezés, ami szintén nem határoz meg költségmegosztásra vonatkozó szabályt, kizárólag az irányító szervet jelöli ki.
A két rendelkezés együttes értelmezéséből sem vezethető az le, hogy a székhely önkormányzat által meghatározott hozzájárulás mértékét kell a közös önkormányzati hivatalban részes önkormányzatoknak átemelnie a saját költségvetésükbe. Így a Kúria megállapította, hogy a rendelet vitatott rendelkezése a megjelölt jogszabályhelyekbe nem ütközik. A Kúria rámutatott arra is, hogy a jogalkotási kötelezettség pótlására irányuló eljárás keretében csak a kötelező tartalmi elem meglétét vizsgálhatja, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) pontja által az önkormányzatok számára biztosított költségvetési autonómiára tekintettel annak összegszerűségét nem írhatja elő. Ugyanis a közös hivatal működéséhez szükséges hozzájárulás alapja a részes önkormányzatok megállapodásától, ennek hiányában az önkormányzati törvény (Mötv.) szabályaitól függ.
A Mötv. szerint Közös önkormányzati hivatal létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül közigazgatási szerződésben állapodnak meg. A közös hivatal működési költségeit a közös hivatalhoz tartozó önkormányzatok – eltérő megállapodásuk hiányában – lakosságszámuk arányában biztosítják. A települések közti hatályos megállapodás értelmében amennyiben a központi költségvetés által juttatott támogatás a közös önkormányzati hivatal működési költségeit nem fedezi, úgy a fennmaradó összeget az érintett települések lakosságszámuk arányában biztosítják. Az A önkormányzat által fizetendő működési hozzájárulás 2022. évi összege: 7 494 783 forint; míg A önkormányzat által ténylegesen fizetett 2022. évi működési hozzájárulás összege: 1 583 071 forint. A Kúria ezzel kapcsolatban rögzíti, hogy a megállapodás jogi természetének, továbbá annak az értékelése, hogy a hozzájárulás mértéke esetlegesen a megállapodásba ütközik-e, kívül esik a más jogszabályba ütközés vizsgálatát végző normakontroll eljárás keretein. Így a Kúria a rendelet más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
Az ismertetett döntés (Kúria Köf.5.006/2023/4.) a Kúriai Döntések 2023/7. számában 206. szám alatt jelent meg.
