Svájc minden előtt?!

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Radikális javaslat beláthatatlan következményekkel; elfogadása alapjaiban rendítené meg a svájci jogrendszert – mondja Niccolò Raselli, a svájci Szövetségi Bíróság nyugalmazott bírája, summázva a mértékadó jogászok és közéleti szereplők véleményét is a kérdésről, amelyben Svájc polgárai rövidesen döntést hoznak.

Ami a primer és szekunder célokat illeti, „Svájci jog idegen bírók helyett!” – követeli a nemzeti-konzervatív Svájci Néppárt (SVP). Szerintük november 25-én a svájci bírák függetlenségéről és a közvetlen demokrácia erősítéséről fognak szavazni az alpesi ország polgárai. Az önrendelkezési-kezdeményezés (Selbstbestimmungsinitiative) célja, a svájci alkotmány elsőbbségének biztosítása a nemzetközi joggal szemben. Az igenek győzelme esetén (1) az alaptörvénnyel ellentétes nemzetközi szerződéseket fel kellene mondani; (2) a nemzetközi jog ilyen rendelkezései nem lennének alkalmazhatóak; (3) a Szövetségi Bíróság (Bundesgericht, BGer) pedig csak olyan nemzetközi egyezményekre hivatkozhatna ítéleteiben, amelyeket népszavazás erősített meg.

Az ellenzők népes táborába beletartozik a SVP kivételével valamennyi parlamenti párt, szinte az összes gazdasági érdekképviselet és számos civil szervezet is. Szerintük rejtett céljai vannak a kezdeményezésnek. Nevezetesen:

– külföldiek svájci kiutasításának megkönnyítése;

– a gyakorta az európai jogra hivatkozó svájci bírók megregulázása;

– az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) felmondása.

Az SVP politikusai tagadják, hogy palástolt céljaik is lennének a népszavazással. De gyakran adnak hangot felháborodásuknak, amiért a svájci bíróságok a nemzetközi, illetve az európai jog rendelkezéseire hivatkozva sokszor csak megszorításokkal hajtják végre a népszavazásokon meghozott döntéseket. Egy korábbi referendummal, a kitoloncolási-kezdeményezéssel összefüggésben egyenesen „csöndes puccsról” beszél a párt elnöke.

Sokak szerint a népszavazás időpontja mögött is rejtett szándék áll. Egy ideje tárgyalások zajlanak az EU és Svájc között fennálló bilaterális megállapodások sokaságának egységes szerződésbe olvasztásáról. A népszavazás ténye önmagában bizonytalansági tényező, nehezíti a megbeszéléseket. A kezdeményezés sikere pedig teljesen új jogi helyzet szülne, ami semmissé tehetné a már előrehaladott tárgyalások eddigi eredményét.

Az előzmények

Az önrendelkezési-kezdeményezés története 2010-ig nyúlik vissza. Ekkor 52 százalék igennel voksolt a szintén az SVP által kezdeményezett kitoloncolási-kezdeményezésre (Ausschaffungsinitiative). Ennek értelmében a bűncselekményt elkövető külföldi állampolgárokat automatikusan ki kell utasítani Svájcból. A BGer azonban arra az álláspontra helyezkedett, hogy az automatikus kiutasítás sérti a nemzetközi jogot, különösen az EJEE-t. Erre figyelemmel a parlament által a referendum hatásra elfogadott jogszabály szerint a jogerősen elítélt külföldi állampolgárokat ugyan főszabály szerint ki kell utasítani, de erre csak eseti bírósági mérlegelés után kerülhet sor.

Az SVP szerint a parlament szembe ment a népakarattal, ezért ’16-ban újra az urnákhoz hívta a svájciakat. A végrehajtási-kezdeményezés (Durchsetzungsinitiative) értelmében az eseti mérlegelést automatizmus váltotta volna fel. A közélet és a gazdaság szereplőinek nagy többsége a javaslat ellen volt, de a kitoloncolási-kezdeményezés sikere után lefutott meccsnek tartották a szavazást. Néhány civil szervezet azonban felemelte a hangját. Valóságos társadalmi mozgalom alakult ki: 59 százalék nemmel voksolt. Így a svájciak kvázi rábólintottak az eseti mérlegesére.

Nem formalitásról van szó. Az eljáró bírák gyakorta eltekintenek a kiutasítástól. A közelmúltban például egy kábítószerrel visszaélés miatt elítélt, Svájcban született külföldi állampolgár ügyében döntött a bíróság a kiutasítás ellen. A hivatkozási alap az EJEE 8. cikkében lefektetett családi élet tiszteletben tartásához fűződő jog volt.

Az SVP politikusai nem tagadják, hogy az ilyen döntések szúrják a szemüket. Ezzel a nem szavazatra buzdítók igazolva látják véleményüket: az önrendelkezési-kezdeményezés – az SPV szlogenjével ellentétben – éppen az ítélkezési szabadság korlátozására irányul.

Túl sok a külföldi?

Az utóbbi években sok népszavazás és politikai vita hátterében, így a többség szerint az önrendelkezési-kezdeményezés mögött is, a Svájcban élő külföldiek megítélése áll. A nemzeti-konzervatív tábor szerint túl sokan vannak. Arányuk 25 százalék, amely valóban meghaladja a nyugat-európai országok átlagát. A szám azonban részben csalóka, illetve a tősgyökeres svájciak maguk ennek okozói.

Egyrészt a külföldiek gyerekei nem lesznek automatikusan svájciak, az állampolgárság megszerzésének feltételei pedig egyébként is szigorúak. Ráadásul a döntés a legtöbb kantonban diszkrecionális. Így az évtizedek óta az alpesi országban élők, illetve ott születettek és felnőttek is sokszor külföldinek számítanak. Ők más országokban már régen megkaphatták volna az állampolgárságot. Ez különösen igazságtalanná tenné az automatikus kiutasításokat – mondják az önrendelkezési-kezdeményezés ellenzői.

Másrészt a svájciak kvázi maguk hívják a külföldieket. A gazdaság rá van utalva a bevándorlókra.

Az eddigi gyakorlat

Az SVP által az önrendelkezési-kezdeményezéssel felvetett jogi probléma valóban létezik. A svájci és a nemzetközi jog kollíziójára sok példa van. Ezek azonban eddig nem okoztak zavart a jogszolgáltatásban. A BGer egy klasszikus jogelv, a lex posterior derogat legi prioi alkalmazásával, svájci terminológiával élve: a Schubert-gyakorlat (Schubert-Praxis) segítségével fel tudja oldani a konfliktusokat. Eszerint a később elfogadott svájci jogszabálynak elsőbbsége van a korábbi nemzetközi rendelkezéssekkel szemben. A bíróságok tehát eddig is tiszteletben tartották, ha a berni jogalkotó tudatosan a nemzetközi joggal szemben alkotott törvényt. Az EJEE azonban kivételt jelnet. Ez a BGr joggyakorlata szerint minden körülmények között elsőbbséget élvez a svájci törvényekkel szemben. Újabb ok, amiért az emberi jogi egyezmény tüske az SVP szemében.

Világos helyzet vs. jogbizonytalanság

A népszavazás kezdeményezői azt a látszatot keltik, hogy az igenek győzelme világos helyzetet teremtene: Swiss first! – Trump után szabadon. A svájci jognak minden körülmények között elsőbbsége lenne. A már idézett Niccolò Raselli szerint, aki ‘95 és ‘12 között a Lausanne-i BGer bírája volt, ennek épp az ellenkezője az igazság. A szerződések jogáról szóló Bécsi Egyezmény, amelynek Svájc is részese, kimondja, hogy a nemzetközi megállapodások a ratifikáció után kötik az aláíró országot, azokat népszavazással sem lehet felülírni. Ha tehát a svájci bíróságok a jövőben az önrendelkezési-kezdeményezés értelmében cselekedve ignorálnák a nemzetközi jog nemzeti szabályokkal ellentétes rendelkezéseit, nem csak a szóban forgó előírást, de a Bécsi Egyezményt is megsértenék.

EJEE: áldás vagy átok?

A szociáldemokrata képviselő és korábbi külügyminiszter, Micheline Calmy-Rey szerint az európai jog sokszor jobban védi az alapjogokat, mint a svájci. Példaként a nők választójogának nem csak európai, de világviszonylatban is megdöbbentően késői, 1971-es bevezetését említ. Ez még ekkor is csak az EJEE-nek köszönhetően, az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) nyomására történt meg.

Raselli arra hívja fel a figyelmet, hogy a büntetőeljárás számos garanciális eleme szintén az EJEB hatására került a svájci alaptörvénybe. Példaként a jogorvoslathoz és védőhöz fűződő jogot, valamint a tisztességes eljárás elvét említi. Utóbbi ugyan korábban is része volt az alkotmánynak, de a strasbourgi jogszolgáltatás jelentősen bővítette az alkalmazási körét. Az EJEE alapjogvédelmi hatásait tovább növelte, hogy Svájcban részben kantonális szinten szabályozott a büntetőeljárás, és némelyik helyi regula különösen mostohán bánt a garanciális szabályokkal.

A hátrányos megkülönböztetés tilalma, a sajtószabadság részévé tett forrásvédelem, a közérdekű információkhoz való hozzáférés joga és a véleménynyilvánítás szabadsága szintén az EJEB hatására lett elismerve, illetve bővült ki.

Egy konkrét ügy a közelmúltból: a svájci bíróságok – elévülésre hivatkozva – következetesen elutasították az azbeszttel dolgozók és megbetegedettek kártérítési kereseteit. Strasbourg viszont kimondta, hogy évtizedekkel korábbi okokban gyökerező egészségkárosodás esetén sem lehet az idő múlására hivatkozni, ha a munkáltató tudott az egészséget romboló munkakörülményekről. Az ítélt hatására az érintett vállalatoknak kártérítési alapot kellett létrehozniuk.

Nem kell az EJEE minden rendelkezésével és az EJEB valamennyi döntésével egyetérteni. Az viszont egyértelmű, hogy a svájciak többsége profitál a strasbourgi döntésekből. Az egyezmény felrúgásával mindannyian veszítenénk – mondja a Zürichi Egyetem nemzetközi jog professzora, Oliver Diggelmann.

Az EJEB svájci jelentőségét tovább növeli, hogy az alpesi országban nincs klasszikus alkotmánybíróság. Az intézményt sok svájci alkotmányjogász szerint a strasbourgi fórum helyettesíti. A legfelsőbb nemzeti jogszolgáltatási szerv, a BGer rendes bíróság, amely alapjogi kérdésekben maga is gyakorta az EJEB-hoz fordul jogértelmezésért.

Nagyobb szabadság vs. csökkenő mozgástér

A kezdeményezők a nemzeti önrendelkezés és az ítélkezési szabadság kiterjesztésével kampányolnak. Raselli szerint az igenek győzelme éppen hogy korlátozná az ország nemzetközi cselekvőképességét. Nem lehetne többé megbízható partnerként tekinteni Svájcra. Egy banánköztársaság szintjére süllyedne, amely bármikor felrúghat egy aláírt és ratifikált megállapodást.

A nemzetközi jog és szerződések kötelező érvénye, valamint nemzetközi fórumok általi kikényszeríthetősége éppen a Svájchoz hasonló, katonai, politikai és gazdasági zsarolópotenciál nélküli kis országok érdeke. Hisz egyetlen hatékony fegyverük a jog – hívja fel a figyelmet a már idézett zürichi nemzetközi jogász, Diggelmann.

Gazdasági vonatkozások

Valamennyi mérvadó gazdasági érdekképviselet a nem szavazatra buzdít; 600 nemzetközi gazdasági, illetve kereskedelmi szerződést látnak veszélyben. A svájci gazdaság erős, de exportorientált és a pénzügyi szektor révén is ezer szállal függ a külföldi partnerektől. A globalizáció előrehaladtával egy Svájchoz hasonló nyitott gazdaságú országban egyre kevesebb a nemzetközi elem nélküli gazdasági ügylet és jogvita. „Épp mi kérdőjelezzük meg a nemzetközi köz-, és magánjogi szerződések kötelező erejét, illetve érvényesíthetőségét, akik évtizedek óta ennek haszonélvezői vagyunk?” – teszi fel a költői kérdést Diggelmann és Raselli is.

Néhány adat ennek alátámasztására: a svájci kivitel összvolumene az elmúlt 10 évben 177-ról 265 milliárd euróra nőtt. Tartósan gondoskodik a GDP kétharmadáról. A külkereskedelmi mérleg évtizedek óta pozitív, tavaly 30 milliárd euró volt a többlet.

Diggelmann arra is figyelmeztet, hogy Svájc – különösen a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) égisze alatt – több package deal részese. Ezek tucatnyi elemből álló megállapodás-csomagok, amelyeket egy állam csak teljes egészében akceptálhat. Nem lehet az előnyös rendelkezéseket kimazsolázni és csak azokat alkalmazni. Ha tehát egyetlen rendelkezés ellentétes lenne a svájci alkotmánnyal, fel kellene mondani az egész megállapodás-csomagot.

A határokon átnyúló kooperáció előnyeit nem csak a kereskedelmi megállapodásokon keresztül élvezi a svájci gazdaság. Tekintettel a pénzügyi szektor jelentőségére és a svájci ipar know-how-inak magas számára, az ország az online bűnözés és a szabadalmak megsértése elleni egyre fokozottabb nemzetközi fellépésből is profitál.

Egy furcsa alkotmány

Az önrendelkezési-kezdeményezés támogatóinak igazuk van abban, hogy az alkotmányok nemzetközi joggal szembeni elsőbbsége főszabály és nem kivétel. Így van ez például az USA-ban és Ausztriában is. A nemzetközi szerződések mindkét országban a törvényekkel állnak egy szinten. Sőt, az osztrákoknál a törvényhozási ratifikációt nem igénylő megállapodások a rendeletekkel vannak egy szinten a jogforrási hierarchiában.

Diggelmann és kollégái többsége szerint mégis félrevezető más országokra hivatkozni. Ugyanis a svájci alkotmány nem hasonlítható az írott alaptörvények többségéhez. Nem tartós és koherens jogszabály. A népszavazások következtében állandó változásban van, és több egymásnak ellentmondó rendelkezést tartalmaz. Ez a közvetlen demokrácia széles körű alkalmazásának elkerülhetetlen következménye. A választópolgárok ad hoc jogalkotása nem tudja biztosítani a szakértői előkészítés mellett zajló parlamenti törvénykezés által garantált, a jogszabályokon belüli és a teljes jogrendszerre is kiterjedő koherenciát.

Az ellentmondások tompításról első körben a törvényhozás gondoskodik. Amikor a sikeres népszavazási kezdeményezésekből jogszabályt formál, figyelembe veszi a többi jogszabályt és az ország nemzetközi kötelezettségeit is. Ez sokszor elkerülhetetlenül a népszavazási döntés relativizáláshoz vezet. Ahogy a kitoloncolási-kezdeményezés esetében is történt.

A parlamenti jogalkotás után is megmaradó ellentmondások feloldásáról a bírósági jogértelmezés gondoskodik. A jogszolgáltatási fórumok ennek során gyakorta hivatkoznak a nemzetközi jogra, illetve internacionális bíróságok döntéseire. Erre is jó példa a kitoloncolási-kezdeményezés. Előfordul az is, hogy nemzetközi fórumok, különösen az EJEB oldja fel az ellentmondásokat.

A SVP népszavazási kezdeményezése valójában a törvényhozás és a nemzeti, valamint nemzetközi bíróságok eme népszavazási eredményeket átértelmező tevékenysége ellen irányul. Ez azonban azt is jelenti, hogy a referendum sikere nem csak a nemzetközi porondon tenné megbízhatatlan partnerré Svájcot, de a belső jog alkalmazásában is kiszámíthatatlanságot, átláthatatlanságot eredményezne – óvnak a jogászok.

Az alaptörvény inkohereciájára és önellentmondásaira vezethető vissza az alkotmány egy valószínűleg világviszonylatban is egyedülálló rendelkezése, a Svájcban fogalomnak számító 190. cikk. Eszerint a jogszabályok alaptörvény-konform módon értelmezendők, ugyanakkor az alkotmánnyal nyíltan ellentétes törvényeknek elsőbbségük van. A svájci alaptörvény tehát saját magát értékeli le a jogforrási hierarchiában. A törvények primátusa azonban nem vonatkozik az EJEE-re. Az európai alapjogi katalógusnak minden esetben elsőbbsége van. Így lett az EJEE a BGer joggyakorlatának értelmében közvetlenül alkalmazandó, az alkotmány felett álló jogforrás. Újabb okok, amiért az SVP önrendelkezési-kezdeményezéssel – közvetve – el akarja érni Svájc távozását a EJEE-ből.

A nemzeti-konzervatív párt politikusai arra nem hívják fel a figyelmet, hogy EJEE-nek nem csak a svájci jogban van egy átlagos nemzetközi szerződésnél nagyobb súlya. Az európai alapjogi katalógusnak több országban, így a németeknél is alkotmányos rangja van. A hierarchiában ugyan az egyszerű törvényekkel áll egy szinten, de a német Szövetségi Alkotmánybíróság töretlen joggyakorlata szerint minden jogszabályt EJEE-konform módon kell értelmezni. Így kvázi az alaptörvénnyel kerül egy szintre. Ausztriában, ahol az alkotmány nem tartalmaz alapjogi katalógust, az alkotmánybíróság de facto az alaptörvény részének tekinti az EJEE-t. De jure is a hierarchia csúcsán áll az európai egyezmény többek között a cseheknél, a hollandoknál, a horvátoknál és a norvégoknál. Ellentétes a helyzet Oroszországban, ahol nem hajthatók végre az EJEB ama ítéletei, amelyek ellentétesek az ország „alkotmányos értékeivel”. Ehhez azonban hozzá kell tenni, hogy az EJEB hosszú ideje Oroszország ellen hozza a legtöbb elmarasztaló ítéletet; Moszkva évek óta lebegteti az egyezmény felmondását. Érdekes a helyzet az írott alkotmány nélküli Nagy-Britanniában: ha egy bíróság egy jogszabályi rendelkezést az EJEE-be, illetve az azt kihirdető nemzeti jogszabályba ütközőnek talál, összeférhetetlenségi nyilatkozatot (declaration of incompatibility) bocsát ki. Ez felhívás a parlament számára a kollízió feloldásara, de a törvényhozás nem köteles ennek eleget tenni.

A svájci kezdeményezés elfogadása esetére jogi káoszt, nemzetközi elszigetelődést és negatív külgazdasági hatásokat prognosztizáló jogi, közéleti és gazdasági elit azzal nyugtathatja magát, hogy az utóbbi időben csökken a néhány éve még szárnyaló SVP támogatottsága, populista kezdeményezései rendre elbuknak. A közvélemény-kutatások a javaslat 55-45 arányú elutasítását prognosztizálják.